我国税务代理制度起源于20世纪80年代，而1996年国家税务总局和人事部联合下发的《注册税务师资格制度暂行规定》标志着注册税务师行业在我国的正式确立。经过10余年的发展，注册税务师整个行业无论是从执业人数、行业规模乃至行业影响力都有了长足的发展。但是，由于我国的注册税务师行业整体起步晚，起点低，当前的税务代理法制化过程中无论是立法体系，还是政策措施、实践操作等方面，都还存在明显不足，从而影响到了注册税务师行业的进一步发展。

     一、我国税务代理法制化存在的问题
    （一）立法体系不规范，相关规定立法逻辑存在问题。
    没有一部专门的行业部门法律对整个税务代理行业进行规范引导，是目前注册税务师行业发展过程中面临的最大的障碍。

    《税收征收管理法》 “纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理有关纳税事宜”是现今税务代理可以找到的唯一法律依据。之后颁布的《注册税务师资格制度暂行规定》一度成为其它制度出台的依据，如《注册税务师执业资格考试实施办法》、《注册税务师注册管理暂行办法》、《注册税务师执业准则(试行》等相关办法，都是根据《注册税务师资格制度暂行规定》来制定的。但从法律效力上讲都属于行政规章，其法律级次是平等的，根据后法优于前法的效力位阶原则，后出台的规章以效力比自己低的法规为立法依据，这在逻辑上是行不通的。2005年颁布的《注册税务师管理暂行办法》也仍然只是较为正式的行政规章。因此，在国家层面制定一个法律制度的通则式大法是必须也是必要的。

    而在其他发展较为成熟的行业领域，比如注册会计师行业、律师行业，《注册会计师法》和《律师法》的颁布都对各自行业的发展起到了积极的规范和引导作用。

    （二）法律层级低，注册税务师身份效力未定。
    当前，我国税务代理法律制度中法律层级较低是一个较为突出的问题。税务代理所涉及的法律制度绝大部份是行政规章及行政政策。随着我国法制建设的逐步完善，立法制度的进一步规范，这个问题将直接影响我国税务代理事业的正常发展。首先表现在注册税务师制度的法律效力未确定。我国的注册税务师制度是在1996年由人事部和国家税务总局联合颁布的《注册税务师资格制度暂行规定》（编者注：依据国发〔2014〕27号文注册税务师资格许可已取消）中确定的，而《注册税务师资格制度暂行规定》属于行政规章，此后，2005颁布的《注册税务师管理暂行办法》同样属于行政规章。根据2004年7月1日实施的《行政许可法》规定，设定职业资格必须经过法律或行政法规的认可，如果不出台法律级次更高的法律法规认可“注册税务师”资格，我国“注册税务师”从法律的意义上讲是无效的，我国注册税务师资格的有效性处于未确定的状态。其次，配套的操作性规则法律级次低。注册税务师制度的相关配套法规都是以“试行”、“暂行”的形式出现，而且法规条文简单概括，许多相应的实施细则尚没有制定，具体操作性差，对业务范围的规定不够明确，不便于业务操作。

    （三）行政影响过大，难以确保注册税务师独立性。
    我国税务代理发展税务行政烙印过重，对行政权力依附过大，导致法制化进程中难以消除行政因素影响。其最主要的影响表现在税务代理立法由行政机关主导。我国税务代理行业的立法基本上是由国家税务总局或联合人事部制定的。《注册税务师执业准则》这种纯行业自律的规范其也是由国家税务总局指导制定的。由此造成的直接后果是，注册税务师在执业过程中往往会偏向对自己利益有着直接影响的税务机关，这就影响了注册税务师独立、客观、公正的立场。

    二、国际上发达国家税务代理可借鉴的经验
    （一）国外税务代理主要法律形式
    比较各国注册税务师制度法律体系形式，主要分以下两种类型:第一类是以日本、韩国为代表的政府集权型模式，特征是以单行法的形式确立注册税务师制度，实行严格的行业准入制度。在日本，以《税理士法》为注册税务师制度体系的基石，已经建立起了从实体法到程序法等一套完备的法律体系。与日本相似，韩国也建立了以《税务士法》为核心，若干专业准则和职业道德守则为补充的法律体系。在德国《税务代理咨询法》也对税务代理、税务咨询及顾问业做了统筹的规定。

    第二类是以英国、美国等国为代表的自由分权型模式，其特点是无独立的注册税务师立法。在美国，由于税制相当复杂，50%以上的企业仍委托注册税务师办理涉税事宜。在英国除了由民间税务专家组成的租税协会作为从事税务业务的专业团体外，特许会计师、律师与税务师享有同样的税收服务权可兼职从事有关涉税服务。虽然此类自由分权模式下，实行该类模式的国家无独立的注册税务师法。

    自由分权模式下的国家，本国的市场经济体制都已是高度发达，且税收体制复杂，加之社会的法制化程度较高，法律的威慑力高于一切，公民能自觉遵守法律，执法者能够秉公执法，因此税务代理开展得极为普遍。如:美国约有50%的公司委托代理人代办申报纳税，个人缴纳所得税几乎100%是委托代办。反观我们国家，市场经济体制虽然有了巨大发展，但是由于依然处于社会主义初级阶段，且部分纳税人纳税意识薄弱。因此，自由分权模式并不适用于我们国家的具体经济环境。政府集权模式是现今最为适合我们国家的模式。

    （二）国外法律对于税务师行业的促进
    比较日本、韩国等税务代理制度发展比较好的国家，会发现这些国家对于税务代理人的业务范围中都规定有一些垄断性的法定业务和特权。韩国《税务士法》规定:税务士从事制作税务调整计算书、税务鉴证等八项业务及其他附带业务。特别是韩国《税务士法》规定税务士帮助建账、记账的，可享受减免应纳税额10%的优惠;税务调整计算书，没有税务士的签字，税务机关不办理申报；韩国国税厅还赋予了税务士三项法定业务。日本《税理士法》规定:税理士从事税务代理、税务鉴证和税务商谈等法定业务。此外，还能以税理士名誉，从事拟定财务文件、办理会计事务等其他财务事项。德国《税务代理咨询法》对税务师的执业范围作了十分明确的规定。而我国《注册税务师资格制度暂行规定》中规定了注册税务师可以从事的十种业务，但从业务性质来看这些并非法定业务。由于没有法定业务，造成注册税务师执业范围狭窄。

    三、促进我国税务代理法制化进程的对策
    从以上发达国家的税收代理的先进经验可以看出，促进我国税务代理法制化进程应朝着加快立法步伐，完善税务代理立法体系等方向努力，建立健全注册税务师执业准则体系。

    首先，要加快《注册税务师法》的立法步伐。明确注册税务师的法律地位。规定注册税务师签署的法律文书具有证明作用,没有确凿的相反证据,任何单位和个人不得拒绝。同时应该规定注册税务师的法定业务。虽然垄断性的法定业务会产生较高的收费价格,但同时能避免产生无能和低质量的服务行为。目前我国只规定了注册税务师的可做业务,而未规定注册税务师的必做业务或者必经程序业务,即注册税务师的法定业务。

    其次，建立完整的法律体系仅有一部《注册税务师法》是远远不够的，还必须制定相关配套的实体法、程序法、争诉法、税务师事务所组织章程、注册税务师协会章程等专门性法规。

    我们有理由相信随着注册税务师行业立法工作的不断推进，注册税务师行业的发展也会不断向前提升。