我国注册税务师行业是随着社会主义市场经济的建立而逐步发展起来的独立从事涉税鉴证、涉税服务的社会中介组织。注册税务师行业已经成为继律师、注册会计师行业之后的第三大社会专业服务行业。目前，注册税务师行业的立法建设相当落后，长期停滞不前我国注册税务师行业执业的主要依据是《注册税务师管理暂行办法》（国家税务总局第14号令）,这还只是部门规章，因法律级次低，致使注册税务师和税务师事务所面临无法可依的窘境。从涉税鉴证的不可替代性看，注册税务师行业立法具有必要性、重要性、紧迫性。为注册税务师立法，事关行业之根本大计。能否立法，尤其在全面深化改革的当前，关系到行业的生死存亡。由此，注税行业必须立法，实施立法时不我待，刻不容缓,直接关系到注册税务师行业的健康稳定发展。鉴于注册税务师行业生存发展和对其强化规范的紧迫需要，为从法制角度确保注册税务师行业在社会的存在并发挥其积极作用，应加快注册税务师行业立法进程，将注税行业立法的研究制定列入议事日程。一是修改和完善税务总局制定的《注册税务师管理暂行办法》（国家税务总局第14号令），从法制角度确保注册税务师行业在社会的存在并发挥其积极作用；二是通过修订《税收征管法》，明确注册税务师行业的法律地位；三是提请将《注册税务师条例》列入立法规划，由国务院出台确立注册税务师行业必要的法律地位；四是由全国人大制定并颁布实施《注册税务师法》，为注册税务师行业发展提供明确的法律依据。

    一、促进市场公平竞争维护市场正常秩序的必然要求
    国务院在最近发布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号提出，“要健全社会监督机制，发挥市场专业化服务组织的监督作用，支持会计师事务所、税务师事务所、律师事务所、资产评估机构等依法对企业财务、纳税情况、资本验资、交易行为等真实性合法性进行鉴证，依法对上市公司信息披露进行核查把关。”这是在国务院文件中首次出现“税务师事务所”的字眼，而且排在第二位。既是对税务师事务所等市场专业化服务组织的社会监督作用给予了充分肯定，又提出了更新更高的要求。一是涉税专业服务是市场经济发展的必然要求、涉税鉴证是涉税专业服务的特殊形式、涉税鉴证在维护市场正常秩序中具有重要的社会监督作用、涉税鉴证是税收征管的重要补充和延伸、涉税鉴证在税收征管实际工作中作用明显。二是涉税鉴证在市场经济中不可或缺，注册税务师从事涉税鉴证不可替代。一方面，涉税鉴证是注册税务师的专属业务。另一方面，注册税务师开展涉税鉴证具有独特的专业优势。三是国际趋势要求涉税服务更加独立、专业，审计业务与非审计业务的分离，已成为世界各国确保审计公信力的必然选择，这也从另一个角度证明和凸显出涉税服务更加独立和专业的地位。政府职能的转变，简单的说就是简政放权，购买服务。国务院今年4月份召开会议，提出了关于促进市场公平竞争、维护市场正常秩序的若干措施，这些措施非常重要，实际上是对三中全会全面深化改革若干问题的一个细化，特别是在市场领域改革、政府职能转变方面的一个重要文件。这些措施一旦实施，对我们这个行业是重大的利好。这些措施包括法无禁止即可为，法无授权不能为；政府把该交给市场的交给市场，该交给社会组织的交给社会组织。

    二、注册税务师涉税鉴证的职能作用不可替代
    涉税鉴证是在社会主义市场经济体制逐步建立完善、税收管理制度改革逐步深入的过程中产生、发展起来的。注税行业既注重维护纳税人的合法权益，又重视维护国家的税收利益，为深化征管改革、促进税收增长、服务税收工作和纳税人发挥了不可代替的作用，作出了重要贡献。为提高税收征管质量和纳税申报质量，降低征纳成本和涉税风险，维护税收秩序，完善税收服务体系等方面做出了重要贡献。在保障国家税收收入增长、维护纳税人合法权益等方面，均发挥了不可替代的作用，已经成为促进社会依法诚信纳税、推动我国税收事业发展的一支重要的协税、护税、办税力量。

    （一）对其出具的鉴证报告及其他执业行为承担法律责任 《注册税务师管理暂行办法》国家税务总局令第 14 号第七条第三款明确，税务师事务所及注册税务师应当对其出具的鉴证报告及其他执业行为承担法律责任。

    （二）其他中介机构，一律不得承办涉税鉴证业务 《关于税务师事务所公告栏有关问题的公告》国家税务总局公告2011年第67号明确要求，三、未在国家税务总局网站公告的其他中介机构，一律不得承办涉税鉴证业务；对其出具的涉税鉴证业务报告，各地税务机关不予受理。

    （三）涉税鉴证是税务行政职能转变的必然选择  从10多年的实践看，涉税鉴证制度已经深深地融入了我们的税收管理制度中，对我国税收管理制度的改革发展发挥了重要的积极作用。加强税收管理制度的创新，就必须加快建立现代税收征管体系，研究探索将更多的纳税审核事项进一步前置，以涉税鉴证等形式，通过社会中介组织的公共服务来完成。这样，既有利于税务机关行政职能的转变，也有利于税收监督管理，更有利于提高行政管理的质量和效率。

    （四）涉税鉴证是纳税人依法履行纳税义务和维护纳税权益的重要保障  现代税收管理制度中，纳税人作为纳税主体，自行申报纳税是纳税人的法定义务。鉴于税法复杂性以及纳税人能力条件限制，不可能所有的纳税人都能达到税法规定的要求，这就很有必要借助中介涉税鉴证，为纳税人提供专业性意见。涉税鉴证的根本使命就是帮助纳税人提高纳税信息的合法性、真实性、准确性，帮助纳税人依法履行纳税义务，降低纳税风险

    （五）涉税鉴证服务在统一前提下必须有专业技术分工  涉税鉴证是注税行业发挥职能的有力体现。注税行业是具有涉税服务和涉税鉴证双重职能的现代服务组织。涉税鉴证业务是税务师事务所特有的专营业务，在事务所各种业务中占了最主要的份额。它涉及征税、纳税和中介三方主体，也是事务所拓展税务顾问、税收筹划等高端业务的极好渠道。事务所通过鉴证业务发挥注税行业的专业优势，实现服务纳税人、服务税收管理的目的，从而体现出注税行业的价值和作用。

    三、立法滞后严重制约注税行业快速发展
    和律师、注册会计师比，我们这个行业没有专门的法律，所以没有法定业务。相比之下，我国注册税务师行业立法工作明显滞后，相关法规出台较晚，法律级次不高，约束力也较弱。由于缺乏应有的法律规范和保障，注册税务师执业效果大打折扣，行业作用受到限制。由于相关法律法规尚不完善，相应的约束力也较弱，注册税务师行业执业效果还没得到社会的充分认可，作用受到限制。注税行业立法滞后,从根本上缺乏法律支撑。因此，行业稍有风吹草动，就会造成“针大的窟窿斗大的风。

    行业脱钩，政社分开的要求。2015年行业即将脱钩，国务院关于全面改革的决定要求政企分开和政社分开。政社分开就指我们的政府机关和行业协会商会彻底脱钩，即人员、财务、资产、职能和办公场地四脱钩。这对我们行业是一个严峻的挑战。我们现在是背靠大树好乘凉，有税务机关给我们撑腰，我们很多业务还是好做的。一旦脱钩就意味着走向市场，进入完全的市场竞争。行业立法如果不能尽快实现，没有专门的法律就没有法定业务，我们这个行业的发展就会受到很大限制。

    市场无序竞争，行业业务受限。由于没有立法，所以涉税服务市场是没有准入的，没有门槛，谁都可以做。现在不但是律师、注册会计师在做涉税服务，还有诸多的中国税务咨询师、中国税收筹划师、税务风险评估师，还有中国注册管理税务师等等，还有各种名目的代理公司、咨询公司、财务公司，包括软件公司都在从事涉税服务。市场的无序竞争，导致出现大量不规范行为，行业的业务开展受到很大影响。

    社会误解，行业认知度不高。少数税务机关认识上存在着一些误解：第一个是认为纳税服务越多越好，越细越好，甚至要搞个性化服务、贴身服务、保姆服务，混淆了政府服务和市场服务的边界。本来是应该交给中介去做的服务，税务机关也抢着做了。第二个是认为我们这个行业做涉税咨询、税务筹划是打擦边球，是帮助纳税人少交税，侵蚀了国家税基，所以不太支持。第三个是认为我们这个行业和税务机关有千丝万缕的联系，怕撇不清会产生腐败，所以尽量少联系，甚至不让你进大厅，你出的鉴证报告他也不敢接收。

    内部管理弱化，不适应市场竞争环境。包括我们中税协、省税协的管理，效率不高;另外我们的事务所治理水平参差不齐，人才匮乏，执业不够规范，还有低价恶性竞争，甚至为了争客源互相诋毁、告状等，我们如果不注意解决这些问题，不加强自身管理和自律，就可能自毁长城。

    四、行业综合实力增强加快立法是必然选择
    我国注册税务师行业伴随着社会主义市场经济体制改革和税收征收管理改革而逐步发展，通过借鉴国际经验和作法，结合我国涉税执业的实际，进行了二十余年的探索和实践，现已逐步发展成为智力密集型行业、现代服务业和高端服务业的涉税中介组织。注册税务师行业作为具有社会鉴证与涉税服务双重职能的中介组织，日益彰显其重要性。尤其是近年来，注册税务师行业取得较快发展，已初具规模。相关数据统计显示，截至2013年底，全国考取注册税务师资格为118402人，全行业有税务师事务所5190家，从业人员101853人，其中执业注册税务师38671人，行业营业收入130.92亿元，行业综合实力显著增强，为服务经济社会发展、服务纳税人、服务税收管理作出了积极贡献。注税作为一种服务型社会中介行业，若想取得持续快速发展，需要加快注税行业立法，确立注册税务师和税务师事务所的法律地位，统一注税行业的执业标准。目前有关注册税务师行业的法律法规多是部门规章，效力较低，权威性不够，严重影响了执业水平和执业效应。由于注册税务师行业起步较晚，相对于注册会计师行业和律师行业来说，还没有对注册税务师行业的立法。同时，注册税务师在执业时也缺乏必要的执业规范。注税，仅有规章支持没有法律法规支持，这是远远不够的。要加快注税行业立法进程，在修订《税收征收管理法》等法律法规中，明确注册税务师、税务师事务所、注册税务师协会的法律地位;制订注册税务师条例，大力推动注册税务师相关制度的完善工作。

    五、《行政许可法》要求加快注册税务师的立法步伐
    《行政许可法》对行政机关的行政行为产生重大影响，也对加快《注册税务师法》的立法步伐提出了新的要求。根据国务院改革决定，税务总局公布了行政审批的数量87项，87项当中只有7项是许可类的审批，剩下的80项都是没有行政许可的。涉及注税行业有3个审批：一是事务所的设立，二是注册税务师的资格认定，三是执业资格核准。这些都是非行政许可审批，按照国务院最新的精神，没有行政许可的，如果在2015年5月之前没有找到法规和法律的依据也要取消。

    《行政许可法》规定了可以设定行政许可的事项，注册税务师因其从事的税务代理的重要性，关系到国家宏观经济政策的实施，也属于直接关系公共利益的行业，需要具备特殊信誉、特殊技能，所以可以成为设定行政许可的事项。同时，《行政许可法》规定了设定行政许可的形式：法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可，必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

    根据《行政许可法》的规定，如果注册税务师及税务代理行业继续依据《注册税务师资格制度暂行规定》等开展业务，那么整个行业的发展将会受到极大的制约，会影响税务代理的特殊信誉、代理资格甚至是税务代理某些业务的合法性。因此，无论从注册税务师在整个社会经济活动中的作用来看，还是从注册税务师行业自身的发展来说，《注册税务师法》立法都已经迫在眉睫。

    注册税务师行业的健康发展，离不开适度和有效的监管，相关监管制度也需要跟进和到位，以便明确行业法定地位，并为设定行政许可提供法定依据。为了贯彻《行政许可法》，注册税务师行业在没有行业立法的情况下，改变了监管方式，如取消考前培训审批、注册税务师注册登记审批、税务师事务所变更注销审批等事项，改为备案管理。但是涉及社会公益、需要专业技能和特殊知识要求的专业人员的从业资格，需要通过设定行政许可事项的方式进行有效管理。因此，有必要根据《行政许可法》规定，通过国务院相关条例的明确，给注册税务师行业的行政监管提供法定依据。 

    六、维护纳税人合法权益的迫切需求
    当前，维护纳税人权利、保护纳税人权益，已经成为社会普遍关注的热点问题。注册税务师的涉税鉴证和涉税服务，不仅有利于提高征管效率，也有利于维护纳税人的合法权益。涉税鉴证和各种信息服务有助于税务机关与纳税人之间的联系沟通，这对于构建和谐的税收环境、培养纳税人的自觉和依法纳税意识，有重要促进作用。同时，随着经济发展，社会对注册税务师专业服务的需求也不断增长。很多企业越来越把注册税务师和事务所作为他们的“参谋顾问”，这些功能的进一步发挥需要法律法规对该行业的发展予以适当的规划和引导。

    七、保障国家税收利益和促进国家经济发展的需要
    随着改革开放的深入，我国市场经济主体数量急剧增加，纳税人组织结构日益多样、经营方式更加复杂、业务范围不断拓展，电子商务等新兴业态相继涌现，涉税服务市场越来越大，鉴证服务需求不断增加。实践证明，注册税务师行业的规范发展和业务创新，有利于保护国家的税收利益，有利于降低税收征纳成本，有利于提高征管的质量和效益，有利于维护国家经济秩序。进入21世纪以来，我国税收收入以每年5000亿元的速度增长，为注册税务师扩展业务提供了越来越广阔的空间。注册税务师在国家财政收入增长过程中也发挥着日益重要的作用。因此，加快注税立法步伐，进一步规范注册税务师及事务所的行为，对于国家税收乃至整个经济发展，都有重要意义。

    八、国际经济交往和注税行业“走出去”的客观要求
    2013年3月，习近平总书记在接见广州大信税务师事务所董事长李德华讲的两句话，叫拓展国际视野，履行社会责任。实际上对我们行业提出了更高的要求，就是我们的事务所一定要有国际视野。世界上税制完善的发达国家和很多发展中国家都先后建立了注册税务师制度，相关从业人员在税收征管中发挥了重要作用。随着世界经济的全球化发展，我国专业化注册税务师队伍必须进一步提高业务能力，才能满足“走出去和引进来”、促进跨国经济交往的需要。此外，注册税务师行业市场准入条件和执业规则的明确和细化，也是我国履行加入世界贸易组织时承诺开放注册会计师和注册税务师等中介服务市场的必然要求。目前，有很多税务师事务所都在开展一些国际业务，这是我们的一个发展机遇。如大连税务师事务，已经把涉税业务做到澳洲去了，而且做的很好。

    九、注册税务师强烈意愿、行业协会第一要务、税务机关职责所系
    （一）行业立法纳入发展规划
    《中国注册税务师行业发展规划（2014年～2017年）》提出，要加快注税行业立法进程，在修订税收征收管理法等法律法规中，明确注册税务师、税务师事务所、注册税务师协会法律地位；制订注册税务师条例，大力推动注册税务师相关制度的完善工作。

    《国家税务总局关于印发《注册税务师行业“十二五”时期发展指导意见》的通知》国税发[2012]39号明确，积极推动注册税务师行业立法进程，完善行业法律法规和制度体系，修订《注册税务师管理暂行办法》，满足行政监管和行业自律工作需要。

    （二）国家税务总局拟将《注册税务师条例》提请国务院列入立法规划
    鉴于注册税务师行业生存发展和对其强化规范的紧迫需要，国家税务总局拟将《中华人民共和国注册税务师条例》提请国务院列入立法规划，力争在最短的时间完成主要制度的论证和设计，并制定出条例建议稿，从法制角度确册税务师行业在社会的存在并发挥其积极作用。在此前已进行多次、深入调研的基础上，总局此次召集全国部分省市区注册税务师行业管理中心的主要负责人就注册税务师行业专门立法中的审批、处罚、管理体制问题以及《中华人民共和国注册税务师条例》（初稿）进行了深入细致地研讨，并取得了显著成果，达到了预期目的。

    （三）中税协成立注册税务师行业立法工作组
    近日，中税协成立了“注册税务师行业立法工作小组”并召开第一次工作会议。中税协、国家税务总局、中央财经大学税务学院等13名专家学者参加了会议，会议确定了立法工作小组成员及工作职责。立法工作小组主要工作目标是：一、配合《征管法》修订工作，明确注册税务师和税务师事务所、中国注册税务师协会的法律地位；二、配合起草《注册税务师条例》，为行业行政许可项目提供论证材料；三、修改14号令的相关建议；四、提供行业立法需补充的相关材料。会议还通过了行业立法工作小组工作方案，确定工作分工及时间安排。

    （四）人大代表、政协委员要求加快注册税务师法的立法进程
    人大代表、政协委员每年都针对税收征管法修订提交议案、建议和提案，要求加快注册税务师法的立法进程。具有代表性的是首都经济贸易大学副校长、中国注册税务师协会原副会长郝如玉委员建议：我国应借鉴国际经验，加快注册税务师法的立法步伐，大力发展这一行业。为防止国家税收流失，建议全国人大将注册税务师法列入立法日程，大力发展注册税务师行业。《注册税务师法》的制定直接关系到注册税务师行业的健康稳定发展，加快立法进程十分必要。

    （五）中税协动员全行业参与《税收征管法》修订
    中国注册税务师协会于2013年7月下发《关于切实关注并积极参与<征管法>第89条修订工作的紧急通知》，动员全行业从业人员正确认识并积极参与此项工作。中税协在下发的《紧急通知》中直陈：长期存《注册税务师法》立法尚不能列入国家立法计划的前提下，修订是初步解决这一问题的唯一出路。同时，中税协还号召全行业的从业人员，须从长远整体发展的角度高度重视并积极参与此次修订过程，协助税务总局切实把握此次难得的机遇，促使修订工作取得圆满结果。 

    （十）社会化分工下的涉税鉴证是市场化发展的必然趋势
    现在，会计准则日益国际化，还有会计语言的国际化，会计准则、语言日益同化了，就显出了税收的专业化，因为各国的会计是趋同的，但是各国的税收制度是非常的不同，是向两个方向发展，各国的会计越来越趋同，各国的税收政策是越来越差异。像中国的税收制度，除了税法之外，每年出台的税收政策法规加起来200多个，且呈现复杂的趋势。所以会计准则的趋同化凸显了我们注册税务师行业的专业化。

    会计师审计业务与非审计业务的分离。从美国安然事件、萨班斯•奥克斯利法案实施，到最近欧盟委员会起草的一个会计师审计和非审计业务分离法案，凸显了社会分工的必要性。特别是2008年金融危机以来，全球的发达国家已经关注到注册会计师的审计业务和非审计业务的混合经营对财务审计失真带来的不良影响。他们认为这次金融危机当中一些大型会计师事务所给大银行做的审计报告严重失真，导致投资者的严重损失，原因是因为他的审计业务和非审计业务混合，而且非审计业务，特别是税务筹划带来的一些高额利润影响到前端财务审计的独立性、公正性，所以必须把非审计业务剥离。2002年美国的萨班斯法案，其中一个重要的条款，就是只有事前得到发行证券公司审计委员会许可后，注册会计师所才可以执行如税务咨询等非审计业务。现在欧盟委员会正在研究这个法案，在11月份准备上欧盟议会通过。通过之后首先大型会计师所不能再做非审计业务，会计师要做税务咨询等业务必须成立税务师事务所。这也符合亚当•斯密写的《国富论》提出的，社会分工是市场化发展的必然趋势。 由此可以佐证，发挥注册税务师在市场经济中的涉税鉴证作用，是社会化分工下市场化发展的必然趋势。